强化理论指导 推进主体责任落实

宁夏煤矿安监局

理论是实践的先导。一年来，宁夏煤监局认真贯彻落实国家局关于开展责任监察推进企业主体责任落实的整体工作部署和去年全国监管监察执法座谈会精神，特别是遵照玉治局长关于“宁夏局要一手抓监察执法，一手抓队伍建设”的重要批示要求，针对宁夏煤矿安全监察执法工作中存在的突出问题，加强理论学习、强化理论指导，探索应用“矛盾论”，研究制定工作措施，持续推进煤矿企业主体责任落实。

主要做法是：

一、转移“矛盾”，倒逼健全责任体系。矛盾是事物发展的源泉和动力。习近平总书记指出“问题是事物矛盾的表现形式，要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破口”。我们深入学习领会总书记的工作指示，紧盯煤矿企业董事长、总经理、矿长、总工等“关键人”的安全法定责任落实，探索将执法过程中我们力求发现查处隐患，与煤矿企业试图隐藏问题而形成的监察执法与煤矿企业之间的矛盾，转移到企业内部，引导矛盾向着有利于主体责任落实、有利于生产安全的方向转变和发展，起到了事半功倍的作用。

（一）明确由煤矿认定隐患责任，将“矛盾”引入煤矿内部。在学习借鉴兄弟省局经验的基础上，制定实施了《宁夏煤矿安全管理人员责任监察办法》。在查出隐患和违法行为、依法做出行政处罚前，改变以往由我们查实明确具体责任部门和责任人员、并实施处罚的做法，改为向煤矿下达指令、要求煤矿核实并报告我们具体的责任部门和责任人员，我们再依据煤矿上报结果进行处罚，将以往我们与被处罚主体之间的矛盾转化为煤矿主要负责人与被处罚主体之间的矛盾，调动和倒逼煤矿主要负责人审示自身责任体系的建设和完善情况，抓住了煤矿矿长这一“关键人物”，推进了《安全生产法》关于煤矿主要负责人安全生产责任规定的落实

（二）朔源认定煤矿上级公司责任，将“矛盾”转到煤矿与上级公司之间。有些隐患的产生，表现在煤矿，根子往往在上级公司，尤其是一些重大隐患，更是如此。我们在坚持严查重罚的同时，朔源查核与煤矿上级公司有关的隐患责任部门和责任人员，并对查实应予负责的职能部门和人员、责令煤矿企业予以处罚，将监察执法与煤矿的外部矛盾进一步转化为煤矿与上级公司之间的矛盾，有效地督促和提醒公司董事长、总经理落实自身安全管理职责，健全和完善集团职能部门的安全责任体系，初步扭转了煤矿上级公司部分职能部门对煤矿安全生产工作“漠不关心”“事不关己”“两张皮”突出的现象。今年8月，针对宁煤集团对所属煤矿上报的冲击地压危险性评价报告久拖不予批复的问题，通过向该公司下达《加强和改善安全管理意见》执法文书，督促其依据职能部门职责、对核实应予负责的生产技术部主要负责人进行了经济处罚并通报全公司，警醒了公司的职能部门，推动了责任的落实。

二、激化“矛盾”，督促划定责任边界。依据我局出台的《责任监察办法》，在要求煤矿明确隐患责任部门和责任人员的同时，对应由多部门、多人员负责的隐患和违法行为，还进一步要求明确各个部门和有关人员所应承担的责任比例，并依此对责任人员进行处罚和记录安全扣分，由此就会因为不愿接受较多处罚、不愿因扣分多被约谈甚至调离岗位、不愿承担更多责任而在责任部门和责任人员之间形成争执、推诿、扯皮等现象，打破了既往在安全生产工作中的“一团和气”“其乐融融”，激化了彼此间在安全生产工作中的矛盾，变得“斤斤计较”，争得“耳红面赤”，开始“互相监督”，甚至实施“人盯人防守”。激烈地争辩、多方位地推脱，促进了各部门、所有管理人员对应承担安全责任的再讨论、再认识、再厘定、再强化，统一了思想、明晰了各岗位职责，消除了责任空档、堵塞了责任漏洞，有力推动了岗位责任制的健全完善和落实。今年前三季度，辖区煤矿企业围绕责任落实情况，做出党纪政纪处理1人次、调整“五职”矿长2人次、罚款224人次、罚款205.07万元。

三、制造“矛盾”，构建群防群治新局面。煤矿职工是安全生产的直接参与者，最了解煤矿的安全生产实情、最掌握煤矿生产的真实状况，也最能发现和指出煤矿生产过程中存在的问题和隐患，如果能取得他们的信任和帮助，调动和发挥其对煤矿安全生产工作的监督作用，无疑将使我们的监察执法工作 “如虎添翼”，力量得到极大壮大。自去年以来，我们以贯彻落实原国家安监总局、财政部联合下发的《<安全生产领域举报奖励办法>的通知》（安监总财〔2018〕19号）为抓手，在先后组织班组长赴山东培训、聘请专业机构在煤矿现场为职工开展瓦斯煤尘爆炸公益模拟实验、积极强化广大煤矿职工安全意识的基础上，在辖区所有煤矿井口、宿舍区大范围张贴公布安全生产24小时举报电话，并在执法过程中广泛宣传举报奖励政策，引导煤矿职工关注自身安全，不接受违章指挥、拒绝违章作业，鼓励煤矿企业职工大胆举报。因为对煤矿违法行为态度截然相反，职工和企业之间产生了尖锐矛盾，为确保自身安全、获取发现举报隐患利益，辖区煤矿职工已呈现出积极向我们求助、举报的态势。今年9月份，有一名煤矿职工实名举报宁煤集团枣泉煤矿非防爆胶轮车入井，经核查，查实了这一重大隐患，我们在依法做出对煤矿及其主要负责人罚款103万元的同时，给予举报人7万元的高额奖励，激发煤矿职工关注安全、举报违法行为的热情，积极推进煤矿安全群防群治局面的形成。

四、缓解“矛盾”，推进诚信体系建设。充分调动和发挥煤矿企业抓好安全生产工作的内生动力、引导和鼓励煤矿企业自觉主动排查整改隐患，是我们监察执法的真正目的和推动落实煤矿主体责任的重要手段。为调动煤矿企业工作热情，引导煤矿企业培育诚实守信、依法办矿意识，我局研究实施“自查从宽从轻、被查从严从重”的差异化执法方式，对于同类违法行为，如果主动上报并积极整改的，依法从轻处罚；反之，则依法依规从重高限惩处。“刚柔并济”“宽严结合”，主动缓解监察执法和煤矿企业之间的矛盾，力图避免仅靠严厉处罚造成煤矿产生负面对立情绪从而设法隐瞒生产实情、消极整改隐患等现象的发生，充分激发和调动了辖区煤矿排查治理隐患的主动性、积极性。今年3月，我局执法组在宁煤集团梅花井煤矿监察中，对于煤矿主动汇报存在的“23采区布置一采三掘”、且正积极整改的重大隐患，依法从轻处罚55万元，并督促其限期整改完成；相反，对检查发现的该煤矿没有信守整改承诺、继续在井下使用已报告淘汰的非防爆车辆重大违法行为，则从严从重惩处，依法责令煤矿停产整顿，暂扣安全生产证照，按上限分别给予企业和主要负责人200万和15万元的大额罚款。目前，我局各执法组在下矿监察时，煤矿在汇报相关情况时均会主动报告自身检查发现的隐患和问题；有的煤矿还会在发现隐患问题后的第一时间主动到分局报告情况。辖区煤矿安全生产诚信意识大幅提升。

五、消除“矛盾”，强化风险源头治理。安全与生产是一对天然的矛盾体，它们之间不仅存在对立统一关系，而且生产处于这对矛盾的主要方面，生产的规划组织方式决定着安全基础、影响着安全走势，反过来，安全状况也会影响、甚至左右生产的组织。以生产为主的思想主导和行为主导必然带来对安全方面的漠视和失守,较差的安全状况同样难以保证正常的生产组织。理解和运用安全与生产之间的矛盾关系，一年多来，我们从主动了解煤矿生产经营指标、准确掌握煤矿生产计划入手，探索了通过干预和限制向煤矿下达不合理、甚至违规的生产计划、经济指标的手段，影响和推动煤矿的安全行为，从源头上预防风险和隐患的产生，也为今年安全形势的好转打下了坚实的基础。宁煤集团清水营煤矿，是一个长期停产正在恢复生产的煤矿，受当前市场煤价高企的影响，集团要求煤矿今年年底前恢复生产，但该矿井下巷道失修严重、设备完好度较低，如果严格按照集团公司下达计划组织恢复，必然在恢复生产之时埋下重大安全风险，生产组织方式已经明显超出安全保障能力，安全与生产矛盾严重失衡。据此，我们主动干预、深度影响，宁煤集团最终做出了推迟2年恢复的决定，从源头上消除辖区煤矿的一处重大风险点。目前，针对明年全省煤矿的安全生产形势，我们正在组织有关技术力量，根据各矿采掘接续和灾害治理情况、测算各煤矿明年的合理产量规模和煤炭生产成本，计划向煤矿上级公司印发年度产量指标和经营指标建议函，引导和督促煤矿上级公司下达合理指标，避免生产与安全之间出现尖锐矛盾，从源头上防范煤矿超能力生产和采掘接续紧张，打牢安全生产基础。

经过一年来的实践和探索，辖区煤矿的安全生产主体责任得到了进一步落实，取得了阶段性成效：

一是红线意识和“零死亡”理念逐渐强化。煤矿企业断绝消除了以往迟报、漏报甚至瞒报事故的恶习，除正常上报煤矿安全事故外，积极主动上报非生产安全事故和意外死亡事件，做到应报尽报无遗漏。

二是依法办矿意识明显提升。煤矿企业主动上报产量计划安排、及时上报自查的问题隐患、及时告知主要负责人变动情况，主动配合和接受监察的氛围已经形成。部分煤矿能够积极主动思考，提出自身在技术、管理方面的问题和薄弱点，寻求上级集团公司和我局的帮助指导。宁煤集团主动压缩调低部分灾害严重和衰老矿井的产量计划和采掘头面个数，2019年计划产量比2018年调减350万吨，降幅达5.5%。宝丰集团四股泉煤矿主动将产能由90万吨核减为60万吨。宁夏煤矿企业走出去开展学习培训、技术研讨交流的热情提升，主动参加国家局组织的煤矿机器人论坛和我局先后组织的武强院士防治水专题讲座和《安全生产法》培训。宁煤集团针对所属石槽村煤矿不严格执行监察指令、到期未完成隐患整改被依法处罚的问题，召开专题会议，承诺并督促石槽村煤矿3天内完成隐患整改，同时举一反三，统一安排所属煤矿迅速开展隐患自查自改工作。

三是煤矿安全工作组织领导得以强化。宁煤集团、中铝宁夏能源集团采纳落实了我局建议，将所属煤矿分管安全、技术的负责人增补进入矿党委，强化了对煤矿安全生产工作的组织领导，提升了煤矿安全工作的话语权。

四是安全管理机构进一步强化。中石化长城能源公司健全完善了安全管理机构，明确了煤炭板块专责分管负责人，组建了煤炭事业部，增设安全管理、生产技术、机电运输、通风管理等4个处，明确了各部门安全管理职责，增加了13名专业技术管理人员。中铝宁夏能源正在公司层面筹建煤炭板块专责机构和部门，面向宁夏回族自治区内外招聘煤炭专业技术人员。宁煤集团成立了安全中心，分片包干、驻矿检查。

五是安全投入持续加大，煤矿安全基础不断夯实。前三季度，全区煤矿累计提取安全资金8.46亿元，使用3.43亿元，同比增加11.4 %。宁煤集团在去年5对矿井全面建成自动化综采工作面的基础上，今年计划再新增5个自动化工作面。在金凤、金家渠等2个智慧矿山的基础上，再实施清水营等5对矿井智慧矿山建设。中铝宁夏能源集团加大煤矿安全投入，4对矿井主要巷道全部亮化，井下视频监控全覆盖，配备智能矿灯800盏，体感式安全培训中心计划年底建成。宝丰能源集团新建了33人的四股泉煤矿救护中队。

六是煤矿企业职工劳动条件正逐步改善。白芨沟、红石湾、灵新等5处煤矿取消了夜班生产。

伴随着企业主体责任的落实，我局执法理念和监察工作局面也发生了可喜的变化：严肃执法、规范执法已成自觉；监察执法由查处隐患向查处隐患与问责人员相结合转变、由重点查处物和生产作业环节向查处人员履责情况转变，初步扭转了监察员充当煤矿“隐患排查员” 和“安全保姆”的被动局面。执法水平和执法层次明显提升，今年前三季度，累计查处重大隐患15条，实施百万元以上大额处罚12次，责令停产整顿矿井10处，暂扣安全生产许可证4处，累计罚款2833万元，其中监察罚款2519万元，分别为去年全年数额的102%、103%。以往宁夏煤矿企业普遍存在的超能力生产、工作面上隅角CO严重超限组织生产、“剃头”下山开采等顽疾基本消除。

企业主体责任的落实，促进了宁夏煤矿安全形势的稳定向好。截至目前，宁夏全区煤矿共发生死亡事故2起、死亡2人，同比减少5起、7人，未发生较大及以上事故，百万吨死亡率为0.035，事故起数、死亡人数、百万吨死亡率分别同比下降71.4%、77.8%、77.4%，实现了三个明显下降。