转变观念 找准症结 强化管理

不断筑牢煤矿高质量发展安全基础

陕西省榆林市能源局

榆林是全国第二产煤大市，煤炭是榆林经济社会发展的支柱产业，也是全市实现转型升级、高质量发展的基础产业。2018年，全市生产原煤4.56亿吨，分别占全省、全国产量的73.2%、12.4%。全市现有煤矿260处，总产能5.34亿吨。有效生产建设煤矿210处，有效产能4.6亿吨，平均单井规模219万吨。120万吨及以上大型煤矿89处，产能4.34亿吨，产能占比达81.26%。1000万吨及以上高产高效现代化特大型矿井20处，产能2.71亿吨，产能占比超过50%。 

近年来，市委、市政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平总书记来陕视察重要讲话精神，围绕省委对榆林提出的实现“三大目标”、落实“两个更大”要求，持续狠抓煤矿安全生产工作。特别是“1•12”事故后，全市煤炭行业干部职工在市委、市政府的坚强领导下，在国家煤监局和中、省有关部门的精心指导帮助下，痛定思痛，痛下决心，抓基础、破难题、建机制、谋长远，认识、责任、措施、制度多管齐下，排查、整治、规范、提高多措并举，全市煤矿安全生产形势保持了平稳态势，高质量发展的安全基础正在不断夯实。

一、深刻汲取教训，转变观念，摸清底数，找准症结

习近平总书记强调：“安全生产要抓重点，抓关键，抓薄弱环节；没有主次，不加区别，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的”。抓重点、抓关键，重在摸清底数、研究规律、点准“穴位”。只有认清哪个环节最薄弱、哪个领域易出事，才能精准发现问题、深入研究问题、以革命斗争精神解决问题，才能下好先手棋，打好主动仗。“1•12”事故给我们最深刻的教训就是，我们的症结和短板根本在理念的偏差，关键在管理的失效。要实现“零死亡”目标，前提是认清现状、直面问题、正视差距。

（一）转变观念。近五年来，榆林发生了2起重大事故，1起较大事故，1起较大涉险事故。这3起较大以上死亡事故共造成36人死亡，面对这冷冰冰、血淋淋的数字，我们不得不深刻反思，不得不痛定思痛，不得不痛下决心。今年2月份，国家煤监局在榆林召开全国煤矿事故警示现场会，帮助我们分析事故、把脉会诊。市委、市政府多次召开事故分析会和警示教育会，勇于揭短、直击痛点。在深刻总结以往管理经验、深入剖析事故发生原因的基础上，全市上下已经深刻认识到，真管和假管不一样，用心管和泛泛管不一样，严管即厚爱，严管就是对煤矿企业负责，对党和人民负责，不能再因资源条件良好而心存侥幸，不能再因问题普遍存在而法不责众，不能再对重大事故风险刻意回避，更不能再容忍肆意突破法律红线的行为。我们认为，要想管好煤矿安全，就必须牢固树立“发展绝不能以牺牲人的生命为代价”的红线意识和“重特大事故可防可控可避免”的底线思维，必须把安全生产置于全市经济社会发展大局中来考虑、谋划、推动，必须“跳出安全抓安全”，必须摸清、吃透本地区煤矿的各方面情况，找准问题的关键，织密制度“笼子”、拧紧责任“螺丝”、攥实监管“拳头”、用好严惩“利剑”，筑牢安全“防火墙”。

（二）摸清底数。今年，我们开展了为期4个半月的全市煤矿安全大排查大整治。市长和3名副市长分别带队，深入榆阳区、横山区、神木市、府谷县4个重点产煤县市区，逐矿进行排查整治。排查整治坚持全面清查、重点突出的原则，采取查井下、查图纸、查合同、查财务、查人员和个别谈话等形式，彻底查清了底数，掌握了实情。井工煤矿多露天煤矿少，资源整合煤矿多新建煤矿少的特点决定了我们煤矿安全风险和管理压力不容小视；国有大矿周边存在大量民营煤矿，房柱式采空区遗留大量煤炭资源，这在客观上加大了“一超三假”、破坏煤柱的可能；采空区大面积悬顶、老窑积水积气、煤层易自燃和煤尘易爆炸是我们的重大灾害风险；资源濒临枯竭矿井、使用炮采工艺矿井、批小建大矿井是我们的监管重点难点。通过排查，我们进一步掌握了煤矿企业股份构成、生产作业队伍、采掘边界、工艺设备、民爆物品使用和基础管理情况。只有做到心中有数，才能做到精准分析、精准施策、稳步提升。

（三）找准症结。应急管理部玉治副部长在今年1月份约谈陕西省政府、榆林市政府时，深刻指出榆林煤矿面临的突出问题，并提出了7条建议；国家煤监局元明副局长也曾在2017年帮助我们分析出了榆林煤矿安全面临的“六大风险”。在深刻领会中、省领导同志指示精神，对事故进行痛心反思后，市委、市政府找出当前亟需解决的“三个病根”，即超层越界等非法开采、违规承包、“明盘”乱象。从煤矿安全方面看，我们认为，在榆林地区，煤矿企业实际控制人不履职、不尽责、不守法是导致重特大事故发生的根本原因，非法违法生产和重大灾害防控失效是其直接原因，监管中形式主义、官僚主义问题和执法中不严不实、宽松软问题是事故发生的间接推手。近几年发生的事故中都能看到这些问题的影子，这些问题是我市煤矿发展中最薄弱的环节，是煤矿安全中最残忍的杀手，也是我们当前最迫切的整改任务。

二、坚持问题导向，定向施策，精准监管，重点突破

（一）着力解决责任悬空这个关键

落实管理责任方面：一是领导推动。市政府分管负责同志坚持每月下井检查，并分县市区召开煤矿警示教育现场会，以实际行动推动县市区党委、政府落实属地管理责任。二是警示提醒。对问题隐患较多的、煤矿复工复产后仍然存在重大安全隐患的县市区，市政府对县级政府进行警示提醒，问题严重的，进行全市通报。市级监管部门定期、集中对存在重大安全隐患的煤矿和其县级监管部门进行约谈。三是制度规范。出台《榆林市煤矿安全检查责任制规定》，对监管执法人员的职责、责任追究进行了明确，约束其履行法定职责，公正、规范、严格执法。四是执纪问责。市委决定，严肃查处涉煤领域腐败问题，由市纪委监委、检察院牵头，全面开展全市涉煤领域违纪违法问题专项整治。重大检查执法活动、煤矿安全重要事项研究邀请派驻纪检组同志全程参加。适时开展了重点针对涉煤管理部门和涉煤县市区的专项巡察，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，大力整治煤矿安全监管中不作为、不敢为、不愿为问题，坚决纠正形式主义、官僚主义问题，以执纪问责倒逼行风转变，提高监管人员敢于碰硬、严于执法的勇气和信心。

落实民营煤矿实际控制人责任方面：一是公开监督。将煤矿企业的股权构成在媒体上进行公告，让实际控制人暴露在阳光下，接受全社会的监督，不再使其成为“幕后黑手”和经济利益的最大获得者、责任追究的最大漏网者。二是定向培训。举办定向培训班，组织对实际控制人进行安全生产理念和安全生产法律法规专题培训，促其提高知法守法意识和依法办矿水平。三是制度约束。出台《榆林市民营煤矿实际控制人安全生产责任制规定》，对实际控制人必须履行的参与实际管理、健全机构、配齐人员、保证投入、开展隐患排查等职责进行了明确，同时规定，聘请总经理或矿长的，不能免除实际控制人第一责任人的责任。违法生产或发生事故构成犯罪的，依法追究法人、矿长刑事责任的同时，严肃追究实际控制人的刑事责任。

（二）着力铲除非法违法这个病根

管控“五假五超”方面：一是紧盯来源。紧紧抓住“煤从哪里来”这个关键问题，把牢井口出煤环节，建立监管信息平台，整合井下实时视频、安全监控、坑口计量等数据，实现全过程监控。实施“五联”监管模式，将出煤量与销售量、井下实测计算量定期进行比对分析，寻找超能力生产迹象和可能的违法采煤点。二是堵塞渠道。超层越界等进入非法地点作业的，绝大部分都是通过密闭墙这个渠道。我们对井下密闭墙进行逐一排查登记，做好编号标识，确定责任人，在每一处密闭墙前留存影像证据，定期检查、核对。三是严控火工。出台《关于进一步加强煤矿井下民爆物品使用管理的通知》，民爆物品申领实行能源、自然资源、公安三方联审制度，爆破作业全程影像记录。将民爆物品管理纳入打击整治枪爆违法犯罪专项行动范围，正规严管，非法严打。民爆物品使用量较去年同期大幅下降70.3%，明显降低了超层越界等违法开采可能。四是随机检查。大排查大整治活动结束后，我们转入常态化监管阶段，监管执法主要采取突击检查、迂回检查、交叉检查、夜查等多种方式，真正将“四不两直”落到实处，尽最大可能看真实现场、查真正隐患。五是多方监督。要求煤矿企业逐一作出合法生产承诺，并在煤矿公示，接受职工监督。发布《关于举报煤矿违规承包（托管）和超层越界开采的通告》，出台《榆林市煤矿安全生产举报奖励办法》，将奖励金额提高到30万元，神木市已将举报奖励金额上限提高到100万元，充分发动群众进行监督举报。六是有疑必究。对发现出煤量与井下实测计算量不符、密闭墙有擅自启封痕迹、民爆物品未用于专项作业等可疑迹象的，群众举报反映的煤矿以及国有大矿周边的民营煤矿，由自然资源部门聘请第三方独立机构逐一进行储量核实，目前，正在对22处煤矿进行核查。七是高压惩戒。对发现 “五假五超”行为的煤矿，一律停工停产，一律上限处罚，一律公开曝光。责令停工停产后，停供煤炭计量票，函告电力部门，限制生产用电负荷，指定专人盯死看牢。对超层越界、进入采空区复采、擅自破坏保安煤柱等严重违法违规行为，绝不能按常规重大隐患简单对待，必须责令停工停产至少半年以上，提级督办，列入重点监管对象，启动问责程序，加大明察暗访和督查抽查力度，同时逐级上报至国家煤监局，纳入“黑名单”管理，实施联合惩戒。八是制度保障。根据国家法律法规，结合榆林实际，出台《榆林市煤矿安全八条禁令》。正在研究制定《榆林市人民政府关于进一步加强煤矿安全管理的实施意见》《禁止进入采空区复采和破坏保安煤柱规定》等一系列制度办法，划定红线，提升法治化监管水平。

管控违规用工方面：违规用工的主要体现就是违法承包，层层转包分包，管理团队来自“草台班子”，职工队伍来自“自由市场”。这必然导致主体责任缺位、控制措施失效、资金投入匮乏、组织管理体系瘫痪，必然导致违规生产、冒险蛮干，追求短期经济利益大于维护职工生命安全，也必然会导致重大事故发生，我们对此有清醒认识。一是限期清理。发布《关于规范和清理煤矿违规承包（托管）的通告》，在规定时间内主动清理违规承包队伍的，不予追究责任。依托同时发布的重奖举报措施，141处煤矿完成了违规外包队伍的清理整顿。非防爆车作为包工队的标配，也进行了全面清理、共处置非法改装的非防爆车1449台。二是严把准入。对照《煤矿安全培训规定》，严把安全生产管理人员、特种作业人员、一线职工的准入资格，不符合条件的坚决执行禁入。在此基础上，结合人员素质提升工程，我们正在研究逐步提高从业人员学历条件的路径，目前已经在全市开始试行矿长、总工程师必须达到本科及以上学历的要求，力争3年内初中学历从业人员占比降到5%以下，实现人员结构显著改善。三是培训考核。分级组织对从业人员进行全覆盖培训，每年组织矿长全脱产培训。出台《关于加强煤矿安全培训工作的通知》，市级层面统一组织，有针对性的对矿长、总工程师等关键岗位管理人员进行定期统考，并形成常态化机制。及时调整不合格“五职矿长”，目前已累计调整98人。四是细致核查。坚持查用工合同、查工资发放、查社保记录、查培训档案、随机询问、现场抽考等多种方式相结合，准确判别以违规承包队伍就地转隶为名、向承包队伍工人直接发放工资等为幌子的虚假整改。五是引导托管。我们邀请大型国有煤炭企业和具有专业化运营管理经验的企业，举办榆林市煤矿承包托管供需洽谈会，鼓励、引导、支持民营煤矿实行整体托管。我们坚决执行国家要求，对发生较大以上事故、严重违法生产的煤矿，强制要求整体托管。今年以来，已有6家有资质的托管企业，对7处煤矿实行了整体托管，还有近20处煤矿正在洽谈或办理相关手续。

三、对标发展方向，严把关口，优化结构，推动升级

（一）严格复工复产。在国家煤监局印发的《煤矿复工复产验收管理办法》的基础上，我们结合实际，下发了《关于做好煤矿复工复产工作的通知》，实行“两个清单”（重大隐患挂牌督办清单和拟同意申请复工复产煤矿清单，在媒体公布）一进一出管理，严把复工复产关口。我们下定决心，明确规定采用炮采工艺未进行改造的、违规承包未清理整顿的、涉嫌超层越界或违规使用民爆物品未处理结案的煤矿，坚决不予复工复产，以复工复产的严格标准保障源头安全。

（二）推进优化升级。只有在思想上摆脱对优良的资源条件的过分依赖，把资源优势转变为结构调整的优势、科学发展的优势，这才是我们唯一的出路。在坚决执行国家化解过剩产能政策，完成26处煤矿关闭退出的基础上，采取井田置换、兼并重组、核增产能等方式，分类、分批处置60万吨以下煤矿。与此同时，积极争取中、省有关部门尽快批复第一批上报的14处煤矿的产能核增方案。通过先进产能有序的增、落后产能坚决的退，优化产业结构。我们坚持规划引领，正在开展《榆林市煤矿高质量发展三年行动计划（2020－2022年）》研究编制，从发展基础、发展形势、发展目标、主要行动、保障措施等方面理清未来几年的工作思路，按照“一年治乱、两年提升、三年创优”的目标，推进产业升级。