黑龙江省煤炭生产安全管理局

关于加强和规范煤矿安全监管执法工作

的实施意见

为贯彻落实《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）、《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）和《国家煤矿安全监察局关于规范煤矿安全监管执法工作的意见》（煤安监监察〔2018〕32号）要求，加强和规范煤矿安全监管执法工作，结合我省实际，提出如下实施意见：

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面学习贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述精神，认真贯彻落实省委省政府关于安全生产的决策部署，牢固树立以人民为中心的发展思想和安全发展理念，强化红线意识、风险意识，增强底线思维、法治思维，坚持依法行政、依法治安、依法治矿，严格执行安全生产法律法规，加强煤矿安全监管执法规范化、精准化建设，增强监管执法的权威性、规范性、针对性，提高监管效能，促进全省煤矿安全生产形势稳定好转和煤炭行业安全健康、高质量发展。

二、健全煤矿安全监管执法体系

(一)加强监管执法制度建设。省级煤矿安全监管部门要按照有关法律法规、规章规定等梳理煤矿安全监管执法依据，制定煤矿安全监管执法行政处罚自由裁量基准，编制煤矿安全监管执法文书式样、制作规范和模板。各级煤矿安全监管部门要全面实施“双随机一公开”“照单检查”，结合实际，有针对性地制定完善煤矿安全监管执法相关制度，使监管执法更加科学规范、更加透明高效。

(二)加强监管执法能力建设。落实煤矿安全监管体制改革任务，加强监管执法力量，健全监管执法保障，强化监管业务培训，不断适应新时代煤矿安全监管执法的要求。

1.队伍建设。各级煤矿安全监管部门要认真贯彻落实我省推进安全生产领域改革发展的实施意见，加强专业化建设，提高专业监管执法人员比例，实现专业监管人员配比不低于在职人员的75%。

2.工作保障。各级煤矿安全监管部门要为煤矿安全监管执法人员提供履行职责所需的装备和劳动防护用品，以及必要保障。

3.教育培训。各级煤矿安全监管部门要加强监管执法人员法律法规和业务培训，健全监管执法人员入职培训、定期轮训和持证上岗制度。对新录用的监管执法人员坚持凡进必考必训，对在岗人员定期轮训。所有人员要经执法资格培训考试合格后方可执证上岗。省级煤矿安全监管部门定期组织煤矿安全监管执法工作调研和业务培训，提升监管执法人员依法履职能力。

(三)加强监管执法方式创新。用好“双随机”抽查、联合执法、专家会诊和购买服务等方式，建立健全省、市、县三级煤矿安全生产专家队伍和服务机制。省级煤矿安全监管部门牵头整合建立煤矿安全生产综合信息平台，实现煤矿生产能力登记、双重预防机制、安全生产标准化等信息共建共享；发挥人员位置监测、视频监控等系统联网作用，实施远程监管。推进执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法过程网上监督、执法数据网上统计和分析。推进诚信体系建设，依据《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》（安监总办〔2017〕49号）和《黑龙江省生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定》（黑安发〔2016〕9号），将列入“黑名单”的煤矿企业及其有关人员信息通过同级安委会办公室归集至省信用信息共享交换平台实施联合惩戒，并向社会公示。

三、严格煤矿分级分类监管

(四)强化分级监管。按照“属地管理、分级负责”的原则，依据《黑龙江省人民政府办公厅关于进一步明确煤矿安全生产监督管理职责的意见》（黑政办发〔2015〕34号）有关规定，对煤矿实施分级属地监管。

1.明确直接监管主体。省属煤矿企业（龙煤集团）及所属煤矿安全监管由省级煤矿安全监管部门负责；中央企业（神华集团、中煤集团等）和省外国有重点煤矿企业（沈焦集团等）在我省开办的煤矿企业，市属煤矿企业，以及所属煤矿的安全监管，由所在地市级煤矿安全监管部门负责；其他煤矿企业及所属煤矿由县级煤矿安全监管部门负责；托管煤矿分级属地监管职责不变。

2.公示监管主体名单。各级煤矿安全监管部门要于每年1月15日前将负责监管的煤矿企业及所属煤矿名单向社会公示，并抄报上级煤矿安全监管部门和地方煤矿安全监察机构。

3.加强监督检查指导。上级煤矿安全监管部门要通过安全生产督查检查、随机抽查、示范性执法等，对下级煤矿安全监管部门履行监管职责、日常安全监管工作等进行监督检查和指导。省级煤矿安全监管部门对主要地市每季度至少督查一次，重点地市每半年至少督查一次，其他地市每年至少督查一次；市级煤矿安全监管部门对主要县区每月至少督查一次，重点县区每季度至少督查一次，其他县区每半年至少督查一次。

(五)实行分类监管。按照《国家煤矿安全监察局关于煤矿分类监管监察工作的指导意见》（煤安监监察〔2018〕15号）要求，对煤矿进行分类，确定不同类别煤矿的监管周期，实施分类监管。对安全保障程度较低的C类煤矿，要作为重点监管对象，加大检查频次；对安全保障程度一般的B类煤矿，要保持一定检查频次；对安全保障程度较高的A类煤矿，可适当降低检查频次；对长期停产停工的D类煤矿，要严格落实驻矿盯守或巡查责任。

1.煤矿分类。省级煤矿安全监察机构牵头，省级煤矿安全监管部门配合，以安全风险管控为主线，综合考虑煤矿安全管理、灾害程度、生产布局、装备工艺、安全诚信、安全生产标准化建设、人员素质及生产建设状态等因素，每年提出煤矿类型划分的意见，并向社会和煤矿企业公布煤矿分类结果。

2.监管周期。各级煤矿安全监管部门对直接监管的正常生产建设煤矿每年至少开展一次系统性监督检查，对煤矿上级公司每年至少开展一次监督检查。

省级煤矿安全监管部门每年检查直接监管的C类煤矿不少于两次，B类、A类煤矿不少于一次；D类煤矿不定期进行突击暗访暗查，全年不少于两次；检查直接监管煤矿上级公司不少于一次。全年抽查非直接监管的A类、B类煤矿比例不低于20%，C类煤矿不低于30%，D类煤矿不低于40%。

市级煤矿安全监管部门检查直接监管的C类煤矿每月不少于一次，B类、A类煤矿每季度不少于两次，D类煤矿每旬不少于一次，煤矿上级公司每季度不少于一次；检查本地区非直接监管的C类煤矿每两月不少于一次，B类、A类煤矿每季度不少于一次，D类煤矿每季度不少于一次。

县级煤矿安全监管部门检查直接监管的C类煤矿每月不少于一次，B类、A类煤矿每季度不少于两次，D类煤矿每旬不少于一次，煤矿上级公司每季度不少于一次。

3.任务实现。各级煤矿安全监管部门要以强化和落实企业主体责任为重点，以事故预防为目的，结合当地煤矿安全状况，通过组织开展多个专项检查或综合性执法检查完成分类监管任务，保证覆盖率和检查频次。

(六)突出监管重点。根据煤矿分类情况，分析不同类型煤矿的灾害特点、近三年事故情况、安全生产标准化等级以及生产特点，确定煤矿监管重点。强化企业依法办矿、依法管矿能力和主体责任落实的监管执法。强化重点时段、重点地区、重点灾害治理、重点煤矿的监管执法。强化煤矿安全生产标准化建设、人员素质提升、生产能力建设等的监管执法。突出对事故多发地区的煤矿和瓦斯、水、火、冲击地压等灾害严重矿井的监管执法。

四、规范煤矿安全监管执法工作流程

(七)编制执法计划。按照《煤矿安全监管执法计划编制办法》（煤安监监察〔2018〕24号）有关规定，制定年度及月度监管执法计划。年度监管执法计划制定完成后，于上一年度12月15日前报送同级人民政府批准或备案，并于2月15日前报上一级煤矿安全监管部门备案，抄送地方煤矿安全监察机构。月度监管执法计划应根据年度监管执法计划编制，并在上一月度的25日前完成。年度监管执法计划经批准或备案后，不得擅自调整或变更。因上级行政机关或地方人民政府对煤矿安全生产工作部署调整或其他不可预见因素等，确需作出调整的，要及时将调整与变更情况报本级人民政府备案。

(八)确定被检单位。每次执法检查采取“双随机”方式确定被检查单位及煤矿，原则上在保证覆盖率和检查频次的前提下，不对同一单位或煤矿重复检查。

(九)制定检查方案。依据执法计划，结合检查煤矿的基本情况、生产布局、灾害特点和存在的突出问题等，编制具有针对性和可操作性的检查方案，明确检查内容、人员分工、检查方式、检查地点，采用列单列表方式细化需要检查的具体事项，对照清单表格开展“照单检查”。检查方案由监管执法带队负责人组织制定和审定。

(十)开展执法检查。按照“查大系统、治大隐患、防大事故”要求，重点检查煤矿企业贯彻落实有关煤矿安全生产的法律法规规章和标准情况；履行安全生产主体责任，建立健全并落实安全生产管理制度和安全生产责任制情况；贯彻落实各级政府各有关部门关于煤矿安全生产工作安排部署情况；安全生产费用提取和使用情况；煤矿各生产安全系统完善可靠、重大灾害有效防治、事故隐患及时消除情况；健全完善风险分级管控、隐患排查治理和安全质量达标“三位一体”的安全生产标准化体系，强化“四化”建设和“一优三减”工作情况；煤矿企业主要负责人、安全管理人员、从业人员安全生产教育培训情况等。依法组织关闭不具备安全生产条件的煤矿，推动煤炭行业落后产能淘汰退出。

(十一)注重证据收集。依照法定程序，充分运用现代科学技术手段，全面、客观、公正和及时地调查、收集与案件事实有关联且证明力高的书证、物证、视听资料、电子数据等证据，做到事实清楚、证据确凿。

(十二)检查情况通报。向被检查单位反馈检查情况，下达监管执法文书，对普遍性、突出性问题向煤矿企业、地方政府提出加强和改善煤矿安全生产工作的意见和建议。针对检查中发现的重大隐患和严重问题，约谈企业、部门或政府有关负责人。期间，充分听取当事人的陈述、申辩，对其提出的事实、理由和证据进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的要予以采纳。

(十三)依法处理处罚。发现违法违规生产建设行为和事故隐患，要求煤矿企业予以纠正和消除，并依法作出处理处罚决定。发现存在重大事故隐患可能危及职工生命安全的紧急情况时，要责令煤矿立即撤出危险区域作业人员，并采取相应措施消除事故隐患，同时报送地方政府挂牌督办，确保监控、整改、防范等措施落实到位。发现被责令停产整顿煤矿擅自组织生产，或经停产整顿逾期仍不具备安全生产条件的，提请同级地方人民政府依法关闭。

(十四)督促整改落实。督促煤矿企业严格执行监管执法指令，对隐患问题建立台账，做到隐患整改责任、措施、资金、时限、预案“五落实”。对隐患整改完毕的，按规定程序进行复核和验收，确保隐患整改到位。对立案调查的执法案件，在相关事故隐患尚未消除之前，不得结案归档。

(十五)依法提请强制执行。对拒不执行处理处罚决定、逾期不缴纳罚款的，依法进行催告，下达行政决定履行催告有关执法文书。对经催告仍不履行义务的，可采取加处罚款、拍卖查封扣押的财物等措施；经督促仍拒不执行处罚决定的，依法向人民法院提出申请强制执行。

(十六)依法移送案件。发现煤矿存在应当由其他部门处理的涉嫌非法违规行为，依照规定的程序办理移交，并制作执法文书形成记录备查。涉嫌超层越界开采的，移送自然资源部门；涉嫌非法违法用工的，移送人力资源和社会保障部门；涉嫌未批先建的建设项目，移送投资主管部门；涉嫌违反职业病危害防治有关规定的，移送职业卫生管理部门；涉及防雷检查的，移送气象部门。涉及需要采取停电、停止供应民用爆炸物品的，通知电力监管、公安部门。对存在重大事故隐患不消除或故意造成重大事故隐患的煤矿责任人，按照规定建议有关部门追究责任。

(十七)做好“行刑衔接”。发现煤矿非法违法生产行为涉嫌构成犯罪的，按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）和《黑龙江省行政执法与刑事司法衔接办法》（黑办发〔2018〕8号）等有关规定，向公安机关、检察机关、监察机关移送，做到行政执法与刑事司法相衔接。

(十八)加强档案管理。建立监管执法台账，准确详细记录每次监管执法的被检对象、检查内容、发现的问题及处理处罚等情况，监管执法台账保存期限一般不少于5年。有关行政强制、行政处罚、案件移送文书要及时立卷归档并按规定期限保存。其他执法文书要按年度分类别归档保存，保存期限一般不少于10年。

五、规范煤矿安全监管执法行为

(十九)规范权利责任清单。依照有关法律、法规、规章及“三定”，制定本部门权力清单、责任清单和流程图，并向社会公布，尽职照单免责、失职照单问责，做到监管执法不缺位不越位不错位。

(二十)规范重大行政处罚。对给予责令停产整顿、责令停产、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上等重大行政处罚，必须做到事实清楚、证据充分、依据可循、程序合法、集体决定。给予停产整顿处罚的，在执法文书中明确整顿的内容、时间等具体要求，并在当地相关媒体予以曝光。

(二十一)规范执法文书制作。正确选择和使用执法文书样式，使用规范用语制作执法文书，客观准确描述违法违规行为和事故隐患。每年对本部门和下级煤矿安全监管部门开展执法文书评议和执法案卷评查，评查结果在一定范围内通报，针对普遍性问题提出整改措施和要求。每年组织开展执法文书制作培训、交流学习、专家点评等活动，提高执法文书制作质量和水平。

(二十二)规范举报事项核查。依据分级监管权限，核查处理重大事故隐患和安全生产违法行为的举报事项，并按规定时限办结。举报事项不属于本单位受理范围的，告知举报人向有处理权的单位举报，或者将举报材料移送有处理权的单位，并采取适当方式告知举报人。受核查手段限制，无法查清的，要及时报告有关地方政府，由其牵头组织核查。

(二十三)加强执法信息公示。通过政府网站或者本部门办事大厅、服务窗口等场所，公布本部门执法主体资格和行政执法依据等信息。实行“谁执法谁制作、谁制作谁公示、谁公示谁负责”，加强事前公开、规范事中公开、推动事后公开，对重大处罚决定和重大执法活动等信息主动向社会公开，接受社会监督。

(二十四)加强执法统计分析。建立健全执法计划执行情况统计分析和报告制度，每季度统计执法计划执行情况、行政处理处罚情况、执法文书下达情况，每半年对辖属煤矿进行重大安全风险分析研判，并形成专题报告报送上级煤矿安全监管部门和同级人民政府。加强统计数据的分析运用，研究解决煤矿安全生产发现的突出问题和存在的共性问题，研究加强监管执法的办法措施，提高监管效能。

(二十五)加强执法监督与考核。加强内部执法案卷审核、分析、评比及执法过程的监督检查，强化对执法文书下达前的预审，对事实不清楚、依据不充分、法律适用不准确、程序不合法、裁量不恰当的，及时提出整改要求予以纠正，提高公正执法、文明执法水平。健全完善相关执法工作考核机制，推进执法量化考核，按年度开展行政执法评议，评议结果作为干部考核、奖惩、任用的重要参考。

 (二十六)推行执法全过程记录制度。所有执法人员配备使用便携式移动执法终端。通过执法记录仪、录音录像等方式对执法行为进行记录，实现全过程留痕和可回溯管理。对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录。

(二十七)推行行政执法法制审核及公开裁定制度。认真执行行政处罚审核规定，适用一般程序的行政处罚，在提请监管负责人作出处理决定或者集体讨论前，要经本部门行政处罚审核人员审核。建立健全法律顾问制度，重大执法决定前，要经本部门法制工作机构进行合法性审核。对典型、重大行政处罚案件，可以组织召集同类企业进行公开裁定，公开裁定要如实记录当事人的意见，形成书面报告，作为行政处罚决定的重要参考。

各市级煤矿安全监管部门要根据本实施意见，结合实际研究制定具体实施措施，确保各项要求贯彻落实到位。

黑龙江省煤炭生产安全管理局

2019年3月29日