[中国应急管理报]“小蛇吞大象”“草台班子”等乱象何解？——非煤基建矿山外包工程现状调查

坐拥一级承包资质，实为“皮包公司”，靠出借资质谋利；资质能力不匹配，妄想“小蛇吞大象”；置安全提醒于不顾，就是不向上级主管部门报备；因存在经济纠纷监理方撤离，无视法律法规照常施工；项目到手后，立即寻找下家、委派代表驻守、遥控指挥……非煤基建矿山外包工程领域乱象丛生、隐患重重、失管漏防，悲剧高频上演，严重威胁人民群众生命财产安全。

2023年11月14日，广西盛天舜兴矿业有限公司发生爆破事故，造成3人遇难。事发当天，国家矿山安全监察局紧急发布警示信息，要求各有关方面务必高度重视，举一反三，严防各类矿山事故。据悉，事发企业将爆破作业外包给广西舜拓建设工程有限公司，在开展深孔爆破作业过程中发生事故。

“生命安全是第一位的，一定要杜绝侥幸心理，坚决同‘三违’作斗争，严格按照操作规程要求作业。”河北开滦建设（集团）有限责任公司机修工曲韩军说。

“看着一条条鲜活的生命消失了，我非常痛心。我们经常组织开展事故警示教育，不断督促提醒工人安全操作。”浙江矾都矿业开发有限公司项目经理杨劲松说。

“定期对承包方施工现场安全管理、制度规程执行、安全投入、涉险事件发生率等进行综合评估，经评估不符合安全生产条件的，应责令承包方整改，整改不到位的要求停产，甚至依法解除承包合同。”湖北三宁矿业有限公司挑水河磷矿矿长肖红星说。

“坚决制止违规违章行为，严格施工单位各项技术方案、专项方案审查……”中咨工程管理咨询公司驻马城铁矿项目部总监理工程师雷予东说。

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针对非煤基建矿山领域违法分包转包乱象以及事故多发频发现状，承包、发包、监理等方面人员纷纷发声，指出“血的事故教训，绝不能再用鲜血去验证”，必须依法依规履行安全管理职责，坚决同违法违规乱象作斗争，杜绝悲剧一再上演。

顽瘴痼疾的“病根”在哪里，如何“对症下药”？记者调查发现，部分企业“重效益、重建设、轻安全”习以为常，负责人心存侥幸、无视安全者屡见不鲜，施工企业对待市场“潜规则”心照不宣，相关部门监管人员不下井、走过场等现象频频出现……亟须认清严峻形势，树牢红线意识，强化靶向攻坚，多方联动根除。 

安全事故多发频发 教训吸取浮于表面 

法治意识淡漠、主体责任落实浮于表面，吸取事故教训“会上红脸出汗、会后我行我素”，安全管理徒有其表，隐患排查不懂不会、“三违”行为屡禁不止

据统计，目前，全国共有2700余座非煤基建矿山，以中小型矿山为主，涉及铁、铜、铅锌等多个矿种，占正常生产建设矿山的20%左右，有非煤矿山的省（自治区、直辖市）基本上都有分布。其中，贵州、广西、云南非煤基建矿山均超过300座，河北、内蒙古、辽宁等地均超过100座，安全监管任务繁重。

近年来，我国非煤矿山整体安全生产水平与往年相比有了大幅提升，但发生在基建矿山领域的生产安全事故仍呈多发频发态势，安全生产形势异常严峻。

2023年9月22日，福建武平紫金矿业有限公司龙江亭铜多金属矿发生高处坠落事故，造成3人死亡；2022年9月2日，河北迁西县桃树峪铁矿有限公司发生透水事故，造成14人死亡、1人失踪；2021年6月10日，山西代县大红才矿业有限公司发生透水事故，造成13人遇难；2021年1月10日，山东栖霞市笏山金矿发生爆炸事故，造成10人死亡、1人失踪……

透过以上相关事故调查报告，我们不难发现，事故原因大多与工程外包有关，相关企业法治意识淡漠、主体责任落实浮于表面、吸取事故教训“会上红脸出汗、会后我行我素”、隐患排查不懂不会、“三违”行为屡禁不止等共性问题普遍存在，以至于“小洞不补、大洞难堵”，最终吃了事故的苦。

此外，发而不管、以包代管，安全投入不到位，基建过程无人监督，施工现场管理粗放，违规作业熟视无睹，监理单位“当好好先生”履职不到位，自查自改走形式等突出问题的存在，在一定程度上为事故多发频发提供了温床。

非煤基建矿山外包工程涉及哪些方面，存在哪些安全风险？中国安全生产科学研究院教授级高级工程师李湖生指出，非煤基建矿山外包工程包括矿山井巷工程、设备安装工程、露天矿山剥离工程、炸药运输储存与爆破工程及其他井下特殊作业等，由于矿山地质条件复杂、工程环境苛刻、施工作业受限因素较多，存在透水、火灾、爆炸、冒顶片帮、坍塌及其他意外伤害等风险，均可能引发事故。

近年来，受矿产品价格剧烈波动影响，非煤矿山行业从业人员流失现象突出。随着开采时间、开采深度的增加，井下作业环境日趋复杂，采空区坍塌、水害等风险日趋增大。随着非煤矿山整合重组和整顿关闭力度加大，部分企业在历史遗留工程上新建矿山，很多废弃处理的矿井和巷道没有采掘施工图纸等技术资料，给后续建设生产带来安全隐患。

安全生产法第四十九条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。

“建设单位负安全生产主体责任，施工单位对其施工现场的安全生产负责，勘察单位、设计单位、监理单位、技术服务机构及其他有关单位应当依照法律、法规规定，履行各自安全生产职责，承担相应的安全生产责任。”北京嘉维律师事务所律师王莹指出，发生非煤基建矿山外包工程事故，造成人员伤亡，相关责任人员均应被依法追责问责。

记者了解到，山东栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故发生后，共有45人被追责问责。其中，山东五彩龙投资有限公司法定代表人、烟台新东盛建筑安装工程有限公司实际控制人等15人被追究刑事责任。山东烟台招远曹家洼金矿“2·17”较大火灾事故发生后，共有27人被追责问责。其中，曹家洼金矿法定代表人、温州矿山井巷工程有限公司烟台招远办事处实际控制人等10人被追究刑事责任。

隐患重重熟视无睹 违法违规司空见惯

以人员未配齐为由不向监管部门报备，未组织项目部人员进行安全生产教育培训与考核，“五职矿长”中多数不具备任职资格，监理方撤离照常施工，临时“搭班子”“招民工”，技术人员身兼数职

当前，大部分地区及相关企业均能依法依规采取硬举措，全力防范遏制非煤基建矿山外包工程事故，可仍有部分企业不把安全当回事，心存侥幸，放任隐患肆意滋生。

2023年5月11日，福建龙岩市永定区应急管理局检查发现，一家来自天津的矿山工程承包企业在吴坑矿承接矿山土方剥离工程，未向作业所在地安全生产监管部门书面报告承包工程概况等情况。发现问题后，吴坑矿立即进行安全提醒，可该公司负责人却以人员未配齐为由，始终未向当地安全生产监管部门报备，直至被罚了2.8万元才整改。

2023年9月28日至10月24日，黑龙江省应急管理厅联合国家矿山安全监察局黑龙江局对全省12处非煤基建矿山外包工程进行专项检查，发现“重建设、轻安全”问题严重，个别企业“一把手”落实安全生产法定职责有差距，大部分基建外包企业岗位安全生产责任制不健全、考核机制不落实。

部分发包单位对承包单位未做到管理、培训、检查、考核、奖惩“五统一”管理。比如，黑龙江萝北县云山石墨新材料有限公司对项目部人员未做到每年至少进行一次安全生产教育培训与考核。个别建设工程合同签订不规范，合同中缺少职责落实、教育培训、安全费用等内容。黑龙江宁安市中加矿业开发有限公司等外包工程技术交底未建立目录清单，缺少安全生产相关的勘察、设计、风险评价、检测检验和应急救援等资料。

“五职矿长”中多数不具备任职资格、未按照设计进行施工、监理方撤离照常施工等问题在云南建水县暮阳铅矿表现得尤为突出。2023年10月19日，国家矿山安全监察局暗查发现，该矿矿长、生产副矿长、总工程师未经安全考核合格，不具备任职资格；1430米中段主运输巷位置与设计不符，未按安全设计进行施工，也未进行设计变更。施工单位怒江中硕矿业有限公司项目部负责人不下井带班，竟安排技术人员代替。“由于和矿方存在经济纠纷，该矿聘请的工程监理公司今年9月已经离矿。项目部在没有工程监理的情况下仍然施工，矿方也未责令停止施工。”暗访组工作人员介绍。

承包单位资质能力良莠不齐在不少地区均有存在。国有单位普遍资质较高、能力较强，一些小型承包单位虽然具备矿山工程承包资质，但大部分都没有成建制管理人员和施工队伍，承揽到项目后，临时“搭班子”“招民工”。河北某国有大型矿山施工企业有4000余名员工，其中管理和技术人员1000余人，拥有2000余台件大型先进施工设备，承揽的工程遍布内蒙古、新疆、安徽、甘肃等地。

与之相比，江苏某矿山工程公司则十分“窘迫”。据该公司员工透露，企业不少技术人员身兼数职，接到项目后，经常临时拼凑团队、寻找施工人员。当地应急管理局一名执法人员检查发现，部分承包单位项目部专职经理是临时聘用的，有的项目部经理不属于承包单位正式职工，有的施工队伍借用别人资质，存在明显挂靠问题。

湖北荆门市一名执法人员检查发现，部分发包单位对承包单位疏于管理，外包队伍从业人员文化程度普遍不高、安全意识淡薄，且流动性大、岗前培训不到位，配备的安全管理人员又少，有的身兼数职，难以兼顾现场安全管理工作，导致问题隐患层出不穷。

记者调查还发现，部分东部地区施工企业到西部承包矿山项目，但对高原地区高寒缺氧的自然环境很“头疼”，“项目一旦到手，立即寻找下家，委派能够适应高原反应的代表驻守，实际控制人则回到东部地区遥控指挥”。

责任落实存在真空 监管合力有待形成

出了事故试图掩盖违法真相瞒天过海，认为安全监管过于严苛，日常监管漏管失控，以无下井资格或不懂专业为由不下井检查，安全检查浮于表面、走马观花

非煤基建矿山外包工程安全管理涉及建设、施工、监理、设计、勘察、评价等多个市场主体，各方均需依法依规落实安全责任。然而，相关监管部门检查发现，推诿扯皮、心存侥幸、铤而走险者依然有之。

国家矿山安全监察局暗查发现，南方一承包单位本部只有13人，所承包工程项目却达55个。某项目部发生事故3个月后，该承包单位负责人竟无视法律责任，试图掩盖违法违规真相瞒天过海，大谈对当地所作经济贡献，“不仅未对其他项目部开展自查自纠和清理整顿，竟认为安全责任应由项目部承担”。

多名来自东部地区的施工企业人员认为，事故发生概率低，资质出借挂靠属于市场潜规则。有的认为对施工企业的安全监管过于严苛，并未认识到外包工程项目管理乱象的严重危害。

西部地区的一些状况更让人担忧。在青藏高原200多万平方公里的土地上，共有300多座非煤矿山，分布偏远分散，绝大部分处于海拔3000米以上，普遍存在有采矿权但无开采能力、队伍整体素质低等问题。其中，约80%的矿业权人不具备自行组织生产建设能力，50%以上的矿山委托方和承包方均不具备矿山生产建设和技术管理能力；有的企业将矿山生产建设外包后，甲乙双方均未建立健全相应机构，专业人才缺乏问题尤为突出。

“‘三违’行为屡禁不止，现场管理人员普遍存在侥幸心理，认为非煤矿山灾害轻、风险小、隐患也不重，安全上没大问题，出不了大事故。”西部某省一名执法人员透露。

未将外包工程纳入专项检查在部分地区普遍存在。国家矿山安全监察局某省局人员表示，该局未将外包工程纳入专项检查范围。该省应急管理厅提供的一份统计表，显示在该省从事工程承包业务的企业达34家，外省企业占80%左右，大多承担地下矿山基建项目。2023年9月，南方某省虽然对99个非煤基建矿山外包工程项目进行检查，共发现205项隐患，但未对隐患进行专项统计分析，也未发布典型执法案例加以警示教育。

业内人士指出，从开发利用方案，到初步设计，再到安全设施设计，这是一座非煤矿山生产建设的必要条件，也是安全生产的源头保障。然而，以矿山开发利用方案为依据的初步设计却存在无人把关、无人监督实施的问题，造成矿山基建期安全监管存在盲区漏洞。一些小型矿山在经济利益驱动下，不顾自身条件盲目组织建设生产，人为编造初步设计文本或购买低质量设计服务，实际以边探边采、以采代建等掠夺式开采模式攫取不法利润，导致风险加剧、事故多发。

不少地区矿山设计、施工、监理单位资质核发之后，日常监管以“双随机、一公开”方式进行，相关部门的执法检查很少覆盖到矿山工程建设领域，造成漏管失控问题。某采掘施工企业坐拥矿山工程施工总承包一级资质，实际上只是一间办公室、三五名管理人员的“皮包公司”，依靠出借资质谋取不当利益。

受矿业人才短缺和矿山监管人员更迭影响，一些地区普遍存在矿山监管力量弱化、老化问题，有的矿山集中地区监管力量配备与监管任务需求存在很大差距。北方某省应急管理厅非煤矿山安全监管处仅有7人，与矿山基数大、分布广、底子薄的现状不适应，导致全员超负荷运转、压力山大、身心俱疲。湖北某市有76座非煤矿山，县级监管层面基本没有矿山工程专业背景人员。

一名资深矿山安全监管人员透露，在民用爆炸物品监管方面，有些地区公安机关相关人员对违规储存民用爆炸物品、由无爆破资质的人员向井下运送民用爆炸物品、长期炸药雷管混运等问题监督检查不严格、不深入；自然资源部门相关人员以无下井资格或不懂专业为由，不履行现场检查职责，委托第三方下井检查，或检查走马观花，一定程度上助涨了违法违规行为的滋生。

参与国务院安委会对省级政府安全生产和消防工作考核巡查工作的一名住建领域专家介绍，建筑施工领域工程开工建设，要由住建部门核发施工许可证，矿山建设工程方面没有这个要求。住建部门如果不知道哪里实施了矿山建设工程，更别提监管了。“我们没接触过这方面工作，更别说去检查了。”陕西某县住建局办公室负责人说。

多方联动齐抓共管 精准施策靶向提升

盯紧“五统一”落实情况，严防以包代管、包而不管；核查项目部人员是不是上级法人单位正式职工；建立多部门联动检查机制，明确责任分工，强化考核问责，防止出现检查推诿扯皮等问题

各方安全责任履行不力、监管存有真空、缺乏合力等短板弱项，在一定程度上助涨了非煤基建矿山外包工程领域乱象丛生、事故不断。瞄准关键环节问题，采取硬招实招攻坚克难势在必行。

为强化非煤基建矿山外包工程安全管理，国家矿山安全监察局先后做了一系列部署：2021年1月，印发《关于开展非煤矿山安全生产专项检查的通知》，要求重点检查基建矿山，并明确专项检查内容；2021年6月，印发《关于进一步压实矿山安全监管监察责任切实消除监管盲区的通知》，要求将即将关闭退出矿、停产矿、停建矿、技改矿、整合矿、基建矿等所有类型矿山纳入安全监管范围；2022年2月，出台《关于加强非煤矿山安全生产工作的指导意见》，要求金属非金属地下矿山在基建过程中应当同步建立监测监控、人员定位、通信联络系统，严格落实评价、设计、建设、施工、监理各方安全责任……

2023年9月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》（以下简称《意见》）的出台，更是为进一步强化非煤基建矿山外包工程安全管理指明了方向，强调非煤矿山企业统一负责外包工程施工单位的安全管理，金属非金属地下矿山严禁将爆破作业专项外包……承包单位严禁转包和分包采掘工程及爆破作业项目。《意见》还规定，承包单位应当向项目部派出项目负责人、技术人员和特种作业人员；项目负责人、技术人员应当具有矿山相关专业中专以上学历或者中级以上专业技术职称，且不得在其他矿山兼职。力争到2025年底，生产矿山建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理。

“要坚持督政与督企相结合，从开采规模、初步设计、安全许可、基本条件、重大隐患等方面适时向地方政府及其主管部门提出意见建议，严格非煤矿山安全准入；要推动非煤矿山健全安全管理机构，加强队伍建设……”国家矿山安全监察局青海局工作人员指出。

河北唐山市应急管理局相关负责人指出，非煤矿山企业要加大安全投入，按要求配备“五职矿长”、安全管理人员和专业技术人员，加强施工单位安全监管，严格按照设计建设施工，认真开展隐蔽致灾因素普查治理，严厉打击不按设计施工、以采代建等违法违规行为。

多位受访者建议，要贯彻落实好《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，对于确需外包的非煤矿山，严格按照要求梳理形成外包工程发包方和承包方责任清单，盯紧外包工程管理、培训、检查、考核和奖惩“五统一”落实情况，严防以包代管、包而不管。

“要认真核查项目部管理人员、技术人员、特种作业人员是不是上级法人单位正式职工，解决有资质无队伍和高资质低能力问题，防止皮包公司‘小蛇吞大象’‘草台班子’挂靠真资质单位。”湖北宜昌市一名执法人员说。

针对部分地区非煤矿山监管力量薄弱，部分执法人员不知如何认定重大隐患、不知如何依法查处的问题，李湖生建议，上级部门多组织联合执法，示范指导基层执法人员提升业务能力；地方监管部门视灾害程度、风险等级，对非煤矿山项目部上级企业检查频次提出要求，不低于基层监管执法频次，并随机抽查项目部上级公司现场检查情况。

“要重点检查项目总承包单位责任制落实情况，指导监督甲方和总承包单位健全外包工程安全绩效考核机制，制定细则，定期考核，压实各方责任。”河北迁安市一名执法人员建议，针对临时性特殊作业较多、违章作业难发现问题，采取数据监测等手段加强监管。

多位受访者建议，上级有关部门应更加重视基层非煤矿山监管人员紧缺、老化、力量与监管实际不匹配等问题，确保能留得住人、管得了事；修订完善相关规章制度，推动相关部门主动向前一步，拧紧监管责任链条，建立落实多部门联动检查机制，明确职责分工，强化考核问责，形成监管合力，严防漏管失控；采取综合治理、系统治理等举措，灵活运用科技手段，不断提升智能化、数据化监管水平，助推非煤矿山安全生产形势持续稳定向好。（刘峰）